一、产生背景

《实施卫生与植物卫生措施协定》（简称《WTO/SPS协定》）是世界贸易组织关于各成员货物贸易的一项重要协定，属于关贸总协定乌拉圭回合贸易谈判的重要成果。乌拉圭回合农业问题的谈判是《WTO/SPS协定》产生的直接原因。在农产品非关税措施关税化后，人们担心一些国家可能会更多地和不合理地使用卫生与植物卫生检疫措施形成新的非关税壁垒，《WTO/SPS协定》就是为了消除这种威胁而制定的。对《WTO/SPS协定》的谈判是伴随着《农业协定》的谈判开始的，初衷是要“减少卫生及植物检疫条例的壁垒对农产品贸易所产生的消极影响”。这是因为随着国际贸易的发展和贸易自由化程度的提高，各国实行的卫生与植物卫生检疫制度对贸易的影响越来越大，特别是某些国家为了保护本国动植物产品市场，利用各种非关税措施来阻止国外动植物产品进入本国市场，其中卫生与植物卫生检疫措施就是一种隐蔽性很强的技术性贸易壁垒。许多进口的农产品，特别是植物、鲜果和蔬菜、肉类、肉制品和其他食品，必须要满足关贸总协定各缔约方的动植物卫生规定及产品标准。如果这些产品不符合有关产品检验检疫的规定和要求，各国就禁止或限制其进口。这样，贸易自由化主张和卫生与植物卫生措施所引起的对贸易的阻碍作用这对矛盾就日渐显得突出，成为一个非解决不可的重要问题。

在乌拉圭回合之前，卫生与植物卫生措施只是作为一般性例外规定在《1994年关贸总协定》第20条第2款中，即各成员方为了保护人类及动植物的生命和健康，可以对进口产品实施必要的卫生检疫措施，但缺乏具体的规则，一直未形成系统的多边法律制度。在乌拉圭回合谈判中，卫生与植物卫生措施一直与农产品贸易谈判联系在一起被各方所讨论，但在乌拉圭回合最后文件中则以单独的法律文件——《实施卫生与植物卫生措施协定》成为多边货物贸易规则的一部分。值得注意的是，卫生与植物卫生措施与农产品贸易具有密切的联系，乌拉圭回合最终达成的《农产品协定》也明确规定对农产品进出口的检疫措施适用《实施卫生与植物卫生措施协定》的规定。

虽然可以认定关贸总协定各缔约方的卫生与植物卫生措施是技术性贸易壁垒的一种形式，但是由于1980年开始生效的关贸总协定的《技术性贸易壁垒协定》难于适应卫生与植物卫生措施的技术复杂性、区域的差异性和国别的特殊性，对卫生与植物卫生检疫措施的约束力不够，要求也不具体，难于适应动植物产品和食品贸易不断增加的需要，因而谈判一个新的专项协定就是顺理成章的了。可以说《WTO/SPS协定》既由《农业协定》的谈判孕育而生，本身又是《WTO/TBT协定》的派生产物，它在各成员制定和实施卫生与植物卫生措施方面，提出了比《WTO/TBT协定》更为具体和严格的要求。

二、宗旨

《WTO/SPS协定》承认，为了保护人类生命、健康和安全，为了保护动植物的生命、健康和安全，制定动植物产品及食品的检疫要求，实施动植物检疫制度是每个成员的权利，但是这种权利不是不受约束的，而是以动植物检疫措施不对贸易造成不必要的障碍为前提，应该仅在保护人类、动植物的生命或健康的限度内实施。各成员在制定动植物检疫措施时要把对贸易的影响降低到最低程度，且不得对国际贸易造成变相的限制。《WTO/SPS协定》的宗旨是避免各成员的卫生与植物卫生措施给国际贸易带来不必要的障碍，使国际贸易自由化和便利化，在卫生与植物卫生措施的制定方面以食品法典委员会（CAC）、国际兽疫局（OIE）和国际植物保护公约的标准为基础开展国际协调，促进货物贸易中卫生与植物卫生检疫措施的标准化和国际化，遏制以带有歧视性的卫生与植物卫生措施为主要表现形式的贸易保护主义，最大限度地减少和消除国际贸易中的技术性壁垒，为世界经济全球化服务。作为乌拉圭回合成立世界贸易组织一揽子协定的组成部分，在《WTO/SPS协定》中也体现了世界贸易组织的基本原则，如非歧视原则、透明度原则、协调原则和等效原则等。

三、主要内容

1、适用范围

根据《WTO/SPS协定》第1条的规定，该协定适用于所有可能直接或间接影响国际贸易的卫生与植物卫生措施。同时，协定第1条第4款特意强调，“对于不属于本协定范围的措施，本协定的任何规定不得影响各成员在《WTO/TBT协定》项下的权利”。

按照《WTO/SPS协定》的阐述，下列情况发球SPS措施：

①保护人类或动物的生命或健康免受由食品中添加剂、污染物、毒素或致病有机体所产生的风险。

②保护人类的生命免受动植物携带的疫病的侵害。

③保护动物或植物的生命免受害虫、疫病或致病有机体传入的侵害。

④保护一个国家免受有害生物的传入、定居或传播所引起的危害。

2、结构

《WTO/SPS协定》共有14条42款及3个附件，主要是对《1994年关贸总协定》第20条第2款内容的更详细的规定。具体内容包括各成员方在实施卫生与植物卫生措施方面的权利和义务、各成员方之间采取有关措施的协调、风险评估制度的建立和适当的卫生与植物卫生保护水平的确定、适应地区条件，包括适应病虫害非疫区和低度流行区的条件、透明度、对发展中国家成员方的特殊和差别待遇、管理机构及争端解决等。三个附件是：附件A 定义；附件B 卫生与植物卫生法规的透明度；附件C 控制、检查和批准程序。

协定的结构如下：

第1条 总则

第2条 基本权利和义务

第3条 协调

第4条 等效

第5条 风险评估和适当的卫生与植物卫生保护水平的确定

第6条 适应地区条件，包括适应病虫害非疫区和低度流行区的条件

第7条 透明度

第8条 控制、检查和批准程序

第9条 技术援助

第10条 特殊和差别待遇

第11条 磋商和争端解决

第12条 管理

第13条 实施

第14条 最后条款

附件A 定义

附件B 卫生与植物卫生法规的透明度

附件C 控制、检查和批准程序

3、条款解析

(1）基本权利与义务

《WTO/SPS协定》第2条规定，各成员方有权采取必要的卫生与植物卫生措施，目的是保护本国的人类、动植物的卫生和健康。同时，各成员方在采取这些措施的时候，应履行下述义务。

①确保任何动植物卫生检疫措施的实施都以科学原理为依据，并且仅在保护人类、动物或植物生命或健康所必需的限度内实施，没有充分科学依据的SPS措施就不再实施或停止实施。在科学依据不充分的情况下，可临时采取某种SPS措施，但应在合理的期限内做出评估。科学依据包括：有害生物的非疫区，有害生物的风险分析（PRA），检验、抽样和测试方法，有关工序和生产方法，有关生态和环境条件，有害生物传入、定居或传播条件等。

②世贸组织成员实施SPS措施时要遵守非歧视原则，而不应该在具有相同或相似情形的两个成员间采取任意的或毫无根据的歧视性措施。尤其是在有关控制、检验和批准程序方面，要给予外国产品国民待遇，保证所实施的检疫措施不会对国际贸易构成变相的限制。

③根据《WTO/SPS协定》第4条的规定，各成员方应平等地接受其他成员方的卫生与植物卫生措施，尽管这些措施也许不同于本国或其他成员方所实施的同类措施。在此情况下，出口成员方应能够证明它所采取的卫生与植物卫生措施能达到进口成员方所要求的保护水平，一旦进口方要求，出口方应提供其检疫的方法，以便进口成员方进行必要的检查。

（2）卫生与植物卫生措施的协调

各国间如能实行统一的卫生与植物卫生措施，将有助于国际贸易的顺利开展，避免因采取卫生与植物卫生措施而给国际贸易造成不必要的障碍。因而，《WTO/SPS协定》强调各成员的动植物卫生检疫措施应以国际标准、准则和建议为依据。《WTO/SPS协定》鼓励所有成员在制定SPS措施时采用国际标准、准则和建议，并认定了三个国际组织（称为三姐妹组织）的标准为各成员制定SPS措施时所应采用的国际标准。在食品安全（食品添加剂、兽药和杀虫剂残留、污染物等）方面，是食品法典委员会（CAC）；在动物健康方面，是国际兽疫局（OIE）；在植物保护方面是《国际植物保护公约（IPPC）》秘书处。《WTO/SPS协定》第3条规定，各成员方应努力协调各国的卫生与植物卫生措施与有关的国际标准之间的关系，具体内容包括：

①各成员方应尽可能将自己的卫生与植物卫生措施建立在现行的国际标准、指南或建议的基础上。

②如果成员方所实施的卫生与植物卫生措施符合有关的国际标准、指南或建议，应当被认为是符合关贸总协定所要求的条件，即应认为它是为了保护人类、动植物的生命或健康所必需的。

③各成员方可以实施和维持比现有国际标准、指南或建议更高水平的卫生与植物卫生措施，但其制定和实施必须基于科学的理由（第5条）。

④各成员方应尽最大努力参加有关国际组织制定、通过、实施和评审国际标准、指南或建议的活动，这里的国际组织特别包括食品法典委员会（CAC）、国际兽疫局（OIE）和《国际植物保护公约（IPPC）》。世贸组织通过SPS委员会与食品法典委员会（CAC）、国际兽疫局（OIE）和国际植物保护公约组织等国际组织保持密切联系。

⑤根据该协定设立的“卫生与植物卫生委员会”应当制定一个程序，以指导各成员方与有关国际组织进行国际协调。

⑥在实施没有国际标准、准则和建议的SPS措施时，或实施的SPS措施与国际标准、准则和建议的内容的实质上不一致时，如限制或潜在地限制了出口国的产品进口，进口国则要向出口国做出有充分理由的解释，并及早发出通报。

（3）等效原则

这一原则在协定第4条中予以阐述。如果出口成员对出口产品所采取的SPS措施，客观上达到了进口成员适当的动植物卫生检疫保护水平，进口成员就应当视之为与自己措施等效的措施而加以接受，即使这种措施不同于自己所采取的措施，或不同于从事同一产品贸易的其他成员所采用的措施。WTO各成员可根据等效性的原则进行成员间的磋商并达成双边和多边协定。

（4）风险评估和保护水平的确定

《WTO/SPS协定》第5条是有关风险评估和确定卫生与植物卫生适当保护水平的规定。这两项内容实际上是对是否应当采取某项检疫措施的限制。

①风险评估。所谓风险评估，是指就某项产品是否会对人类、动植物生命或健康造成危险进行适当评估，以确定是否有必要采取相应的检疫措施。风险评估（亦称PRA分析）是进口成员的科学专家对进口产品可能带来有害生物的繁殖、传播、危害和经济影响做出的科学理论报告。PRA分析强调适当的动植物卫生检疫保护水平，并应考虑对贸易不利影响减少到最低程度这一目标。该报告将是一个成员决定是否进口该产品的决策依据。根据《WTO/SPS协定》第3条的规定，各成员方制定与实施卫生与植物卫生措施应建立在风险评估的基础上，在进行风险评估中应考虑有关国际组织的风险评估技术。具体讲，各成员方在进行风险评估时，应考虑以下因素：a.可获得的科学依据；b.有关加工工序和生产方法；c.有关检验、抽样和检测方法；d.特殊疾病或瘟疫的流行；e.检疫性病虫害的流行；f.病虫害非疫区的存在；g.有关的生态环境条件；h.检疫或其他检疫处理方法；i.有害生物的传入途径、定居、传播、控制和根除有关有害生物的经济成本等。

②适当保护水平的确定。在进行风险评估的基础上，就可以进一步确定为防止对人类、动植物生命或健康造成危险而需采取的措施。该措施的确定和实施应限于适当的保护水平上：保护水平过高，会对产品的进口形成阻碍；保护水平过低，又达不到保护人类与动植物生命和健康的目的。根据《WTO/SPS协定》第5条的规定，各成员方在确定适当保护水平时应做到：

a.考虑以下经济因素：（i）由于瘟疫或疾病的进入、产生和传播而给生产或销售带来的损害；（ii）在进口成员方境内控制或根除这类损害所需要的成本；（iii）通过其他途径限制风险的成本比较。

b.各成员方在确定适当保护水平时，应考虑将对贸易的消极影响减少到最低程度。

c.各成员方应当避免在不同情况下对保护水平认识的差异，应当在“卫生与植物卫生委员会”内进行合作。

d.各成员方在制定和实施卫生与植物卫生措施时，应考虑以实现适当保护水平为限，不应因此对贸易产生变相限制。

e.如果某一成员方有理由确信另一成员方实施的卫生与植物卫生措施正在限制其出口或有限制其出口的潜在可能性，并且该措施并非基于有关的国际标准、指南或建议，可以要求采取该措施的成员方对此予以解释，后者应当予以答复。

（5）非疫区概念

协定的第6条规定了适应地区条件，包括适应病虫害非疫区和低度流行区的条件。《WTO/SPS协定》将非疫区定义为：经主管单位认定，某种有害生物没有发生的地区，这可以是一个国家的全部或部分，或几个国家的全部或部分。检疫性有害生物在一个地区没有发生，该地区就可认定为非疫区。例如，地中海实蝇或非洲猪瘟在北京地区没有发生，那么北京地区就是非疫区。确定一个非疫区大小，要考虑地理因素、生态系统、流行病监测，以及SPS措施的效果等。各成员应承认非疫区的概念。出口成员声明其境内某些地区是非疫区时，要提供必要的证据等。

(6）透明度

《WTO/SPS协定》第7条规定，各成员方制定、实施的卫生与植物卫生措施应具有透明度，应按协定的规定通报其卫生与植物卫生措施的变动情况及有关信息。

《WTO/SPS协定》附件2具体规定了各国为保证其措施的透明度应遵守的规则和程序：

①各成员应确保及时公布所有有关SPS措施的法律和法规，使其他成员能及时了解其内容。

②除紧急情况外，各成员应将拟议的SPS措施在其公布和生效之间留出一段合理的时间间隔，以便让出口成员，尤其是发展中国家成员的生产商有足够的时间调整其产品和生产方法，以适应进口成员的要求。

③为保证透明度原则的执行，各成员要在国家主管动植物检疫措施的政府部门设立通报咨询机构。《WTO/SPS协定》规定，各成员SPS措施的通报应给予其他成员60天的时间，以征求他们的意见。通报是各成员的主动性义务，咨询是各成员的被动性义务。每个成员方应保证设立一个咨询点，负责答复其他成员方所提出的有关的合理问题，并提供以下有关文件：a.在其领土内已通过和准备通过的任何卫生与植物卫生法规；b.在其领土内实施的任何控制与检疫程序、生产与检疫处理、杀虫剂残留量与食物添加剂批准程序；c.危险评估程序及适当保护水平的确定；d.该成员方如是有关国际组织的成员或与任何国家签订了有关的双边或多边协定，应提供有关组织的规章及有关协定的内容。

④如果某一成员方制定与实施的卫生与植物卫生措施与有关的国际标准、指南或建议不相符时，或不存在有关的国际标准、指南或建议时，该成员方应做到：a.尽早做出通报，使有利害关系的成员方能了解其拟议中的措施；b.通过世界贸易组织秘书处通报其他成员方该措施所涉及的产品范围及制定该法规的目的与理由的简要说明；c.应其他成员方请求，提供法规草案文本；d.无歧视地允许其他成员方对拟议中将采取的措施提出书面意见，并应对其意见予以考虑。

（7）控制、检验与批准程序

根据《WTO/SPS协定》第8条及附件3的规定，各成员方在实施卫生与植物卫生协定的过程中，应遵循下列控制、检验与批准的规则：

①各成员方不得在有关的控制、检验与批准程序中有意延误时间，并且该程序应在进口产品与国内相同产品问平等地适用。

②应通报申请者每一程序的标准办理期和预计的办理期，负责审批的机构应及时对申请资料予以审查，并告之申请者其中的不足之处，以便其采取必要的改进措施。

③检验、审批的程序费用应公开，在收费上应贯彻国民待遇原则与最惠国待遇原则。

④对进口产品的抽样及厂家厂址的选择应限于合理、必需的要求，应将由于检验给进口厂商造成的不便利因素降到最低程度。

⑤应建立对此类审批程序予以监督的复审程序，以便于对不适当的审批行为予以纠正。

（8）对发展中国家成员方的特殊待遇

《WTO/SPS协定》第9条、第10条规定，各成员方在制定和实施卫生与植物卫生措施时，应当考虑发展中国家成员方的特殊需要，特别是最不发达国家的需要，应当给予它们必要的技术援助和特殊待遇。具体规定包括：

①各成员同意以双边的形式或适当的国际组织向发展中国家提供技术援助，包括：

a.援助的领域主要是：加工技术、研究与基础设施及如何建立国内管理机构；

b.援助的形式可以是提供咨询、信贷、捐款和赠与等，也可以提供培训、技术知识与设备等。

②当某一出口发展中国家成员方为了达到进口成员方的卫生与植物卫生要求而需要大量投资时，进口成员方应考虑提供此类技术援助，以使该发展中国家成员方维持并扩大有关产品的市场准入机会。

③在制定和实施SPS措施时，各成员应考虑发展中国家（特别是不发达成员方）的特殊需要，如果分阶段采用新的SPS措施时，应给予发展中国家成员有利害关系的出口产品更长的时间去适应进口成员的SPS措施要求，以便维持它们的出口。

④“卫生与植物卫生措施委员会”在考虑了发展中国家的财政、贸易发展具体情况后，经请求，可以有时间限制地免除它们履行《WTO/SPS协定》规定的全部或部分义务。

⑤各成员方应当鼓励发展中国家成员方参加有关国际组织的活动，并为之提供可能的便利条件。

⑥最不发达国家可以推迟5年实施影响其进出口的《WTO/SPS协定》的各项规定；发展中国家在缺乏有关专门技术、资料的情况下，可以推迟2年实施协定的各项规定。

（9）管理机构与争端解决

①管理机构。根据《WTO/SPS协定》第12条的规定，为了管理和监督该协定的执行并为各成员方就有关问题提供一个正式的磋商场所，建立“卫生与植物卫生措施委员会”。该委员会的职责主要有：

a.监督WTO成员执行《WTO/SPS协定》的各项规定，推动协调一致的目标实现。

b.鼓励各成员方之间开展有关卫生与植物卫生问题的磋商或谈判，并为之提供便利条件，而SPS委员会正是为各成员就协定执行中的问题进行磋商提供了一个经常性的场所，同时也是各成员交流对协定条款的理解和提出修订意见的论坛。

c.委员会应当鼓励所有成员方采用国际标准、指南或建议，并为卫生与植物卫生措施的国际协调和有关国际标准的利用制定程序。为此，应当建立一个对贸易有重大影响的有关卫生与植物卫生的国际标准的目录。成员方可以运用目录中的国际标准作为进口的条件。如果一个成员方不运用这些国际标准，应当能说明该标准的保护力度不足以达到适当保护水平。在成员方提出建议的基础上，委员会可以邀请有关的国际组织对有关具体标准、指南或建议进行审查。

d.委员会应当与卫生与植物卫生领域的有关国际组织保持密切的联系，如食品法典委员会（CAC）、国际兽疫局（OIE）和国际植物保护公约（IPPC）秘书处等，以便为协定的实施获得科学技术咨询，并可避免不必要的重复。

e.委员会应在世界贸易组织协定生效3年后对协定的执行情况进行评审。此后，将根据需要进行评审。委员会可根据执行协定的经验，向货物贸易理事会提出修改协定的意见。

②争端解决。根据《WTO/SPS协定》第11条的规定，各成员方之间有关卫生与植物卫生措施的争端解决应适用“关于争端解决规则与程序的谅解”的各项规定。但在下述几方面应适用本协定的特别规定：

a.当争端涉及到专门的科学技术问题时，专家组应向经与争端双方协商而挑选的专家进行咨询。在专家组认为需要时，可以经争端一方请求或自己主动成立一个技术专家小组，或者咨询有关的国际组织。

b.该协定的执行不应妨碍各成员方根据其他国际协定而享有的各项权利；包括诉诸其他国际组织的争端解决机构的权利。